Указ Губернатора Орловской области от 14.01.2005 № 7
Об утверждении концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Орловской области в 2005 году
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ГУБЕРНАТОР ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ УКАЗ 14 января 2005 г. N 7 г. Орел Утратил силу - Указ Губернатора Орловской области от 30.11.2007 г. N 375 Об утверждении концепции реформы жилищно-коммунального хозяйстваОрловской области в 2005 году В целях обеспечения условий проживания населения, отвечающихстандартам качества, снижения издержек производителей услуг, а такжесмягчения для населения процесса реформирования системы оплаты жилья икоммунальных услуг ПОСТАНОВЛЯЮ: 1. Одобрить концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйстваОрловской области в 2005 году (приложение). 2. Контроль за выполнением указа возложить на заместителяГубернатора области Е.Н. Вельковского. Губернатор Е.С. Строев Приложение к указу Губернатора Орловской области от 14 января 2005 года N 7 КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ В 2005 ГОДУ I. Состояние, цели и первоочередные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства В настоящее время реформа ЖКХ в Орловской области осуществляетсяна основе областной комплексной программы "Развитие и модернизацияжилищно-коммунального комплекса Орловской области на 2004-2005 годы",одобренной О ходе жилищно-коммунальной реформы в Орловской области". Анализируя период преобразований с 2001 года и оцениваявозможность достижения поставленных целей, необходимо отметить, что восновном завершен этап "упорядочения", затрагивающий вопросысобственности, создания системы управления, соответствующейинфраструктуре функционирования отраслей; сокращения административныхрасходов, разделения функций заказчика и подрядчика: созданы единые муниципальные предприятия ЖКХ; повсеместно создаются муниципальные службы заказчика в сфере ЖКХ; утверждена областная программа реформирования и модернизации ЖКХна 2004-2005 годы; сформирована единая система оперативного управления отраслью; ведутся работы по переводу жилья на индивидуальное поквартирноеотопление; реализуется Программа внедрения малозатратных мероприятий,обеспечивающих энергоресурсосбережение в ЖКХ и бюджетной сфереобласти; создан областной единый расчетно-кассовый центр, формируетсяединая информационная база ЖКХ; практически завершена передача безхозяйных электрических сетей иподстанций в собственность региональных энергетических предприятий, асетей водоснабжения и канализации - в муниципальную собственность; завершается передача ведомственного жилищного фонда в ведениеорганов местного самоуправления; осуществлен перевод на договорные отношения организаций ЖКХ споставщиками ресурсов и производителями работ; 1,5 % оказываемых видов услуг в области производится наконкурсной основе, в основном по ремонту жилищного фонда. Однако реальная рыночная среда как в жилищной, так и вкоммунальной сферах формируется медленно. Основные причины: высокий уровень износа инженерной инфраструктуры; неурегулированность в вопросах оборота имущества, оценке ирегистрации собственности; груз накопленных ранее долгов организациями ЖКХ (кредиторскаязадолженность отрасли около 1,3 млрд. рублей); отсутствие реальной конкуренции в результате сохраняющейсягосударственной монополии на управление организациями ЖКХ и наинженерную инфраструктуру ЖКХ; формальный подход к заключению договоров на коммунальноеобслуживание без учета стандартов качества обслуживания; отсутствие реального механизма стимулирования ресурсосбережения. В жилищно-коммунальный комплекс области входят более 100предприятий различных форм собственности, где работают 12,5 тысячичеловек. Если в предыдущие годы реформирования жилищно-коммунальногохозяйства увеличение доли затрат, покрываемых за счет платежейнаселения, происходило в основном путем повышения тарифов нажилищно-коммунальные услуги, то на новом этапе целесообразнососредоточить усилия на рационализации и снижении издержекпроизводителей услуг. Основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства в2005 году будут являться: смягчение для населения процесса реформирования системы оплатыжилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточногофункционирования; обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества; снижение издержек производителей услуг. Для реализации этих целей первоочередными направлениями работ пореформированию в жилищно-коммунальном хозяйстве являются: развитие частной инициативы и конкуренции в вопросах управления иобслуживания жилищного фонда; привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию вкоммунальный комплекс; оптимизация бюджетных расходов на жилищно-коммунальный комплекс,повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения пооплате жилищно-коммунальных услуг; создание системы государственной поддержки процессов модернизацииинженерной инфраструктуры городских и сельских поселений; снижение затратной части жилищно-коммунального хозяйства. II. Основные направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства 1. Развитие частной инициативы и конкуренции в вопросахуправления и обслуживания жилищного фонда В настоящее время в таких муниципальных образованиях, как г.Орел, г. Мценск, Мценский район, Орловский район созданы и ужеработают службы заказчика (управляющие организации) преимущественно вформе муниципальных предприятий, и таким образом разделены функции"заказчика" и "подрядчика". Гражданами-собственниками жилых помещений в многоквартирных жилыхдомах образовано 4 ТСЖ (преимущественно в домах-новостройках) и 2 ЖСК,которые обслуживают 177,1 тысячи квадратных метров жилья, чтосоставляет 2,3% от общей площади жилья, находящегося в управлениислужб заказчика. Однако реальной рыночной среды в сфере управленияжильем сформировать не удалось. Сегодняшний подход к формированию тарифов приводит предприятия,работающие в этом секторе, к увеличению затрат, т.к. тарифыформируются на основании себестоимости. В таких условиях любойхозяйствующий субъект будет заинтересован в том, чтобы себестоимостьувеличивать, а не сокращать. Возможные альтернативы решения проблемы -стимулирование сокращения затратной части путем концентрации напредприятиях сэкономленных средств или дальнейшее обслуживаниеинженерной инфраструктуры на основе концессионных отношений, смыслкоторых в том, что полную ответственность за состояние коммунальнойинфраструктуры несет частный оператор. Основная задача преобразования в этой сфере - создание условийдля развития частной инициативы и конкуренции в сфере управленияжильем. Для ее реализации необходимо: 1. Создать четкие правовые механизмы реализации прав иобязанностей собственников. Стимулировать создание товариществсобственников жилья как необходимого института для демонополизацииспроса на жилищные услуги и управление жилым фондом. Для созданиятовариществ, в частности, необходимо обеспечить передачу в общуюдолевую собственность собственникам жилых и нежилых помещений вмногоквартирных домах придомовых земельных участков; оказыватьсодействие в предоставлении налоговых льгот. 2. Оказывать содействие в создании служб заказчика для разделенияфункций "подрядчик" - "заказчик". 3. Обеспечить условия для перехода на договорные отношения всфере управления жильем в возможно большем объеме. 4. Обеспечить соблюдение эксплуатирующими организациямитехнических регламентов по эксплуатации. 2. Привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию вкоммунальный комплекс Сегодня крайне необходимо техническое перевооружение отрасли. Вчастности, необходима замена коммуникаций, из-за неудовлетворительногосостояния которых теряется до 70% тепла, 30% воды, 18% электроэнергии.Во многих случаях следует пересмотреть существующую системукоммуникаций, в первую очередь теплоснабжения, излишняя централизациякоторой ведет к неоправданным затратам и потерям. Стоимость модернизации отрасли ЖКХ области оценивается всоответствии с областной комплексной программой "Развитие имодернизация жилищно-коммунального комплекса Орловской области на2004-2005 годы", утвержденной постановлением Коллегии от 3 февраля2004 года N 25, в 875 млн. руб., которые необходимо освоить в течениедвух лет. Бизнес также проявляет свою заинтересованность. На рынке ЖКХобласти в последнее время активизировали работу структуры Газпрома,сформированные на базе Межрегионгаза региональные тепловые компании,ОАО "Российские коммунальные системы", созданные РАО "ЕЭС России" ирядом крупных холдингов ("Газпромбанк", "Интеррос","Кузбассразрезуголь", "Ренова", "ЕвразХолдинг", "Еврофинанс"). Однакопредлагаемая рядом крупных компаний тарифная политика и принципыуправления арендуемой инфраструктуры не всегда отвечают интересамграждан. Активно начинают действовать средний и малый бизнес. ВОрловской области в стадии завершения строительство мини-ТЭЦ ОАО"Энергомашкорпорация", что позволит улучшить теплоснабжение Северногорайона г. Орла. В рамках пилотных проектов в г. Орле в жилом кварталепо ул. Матросова в 2003 году построена локальная котельная ООО"Вионкомплект", что позволило значительно улучшить теплоснабжениежилья этого района, который был когда-то концевым участком тепловоймагистрали Орловской ТЭЦ. Также в стадии строительства частнаякотельная по улице Советской г. Орла. В ближайшее время в г. Орле планируется начать строительствомусороперерабатывающего завода с выработкой тепла и электроэнергии отпопутных газов для ее коммерческой реализации. Банковский сектор, представителями которого являются Орловскоеотделение Сбербанка РФ, Орловский социальный банк, АКБ "Фъючер", такжезаинтересован в кредитовании жилищно-коммунального хозяйства. Одной из основных задач перевода ЖКХ на работу в рыночныхусловиях является создание условий для того, чтобы отрасль сталаинвестиционно привлекательной. Однако до сих пор коренного переломаситуации с привлечением инвестиций в сектор не произошло в связи сбольшим объемом долгов, отсутствием теории и практики концессионныхотношений. Наиболее успешно идет продвижение на рынок жилищно-коммунальныхуслуг малого бизнеса, работающего по заказу муниципальных образований,в основном на уборочных и ремонтных работах, где в 2004 году выполнено107 договоров, заключенных на конкурсной основе. Но подъем отраслиневозможен без масштабного вхождения в нее бизнеса, причем и в теобъекты, которые являются инфраструктурными. Предлагаемый механизм решения этого вопроса -частно-государственное партнерство. Оно предусматривает передачуинфраструктурных объектов в управление бизнесу в обмен на получение имв течение определенного, достаточно длительного времени дохода отуправления. При этом сами объекты остаются в государственнойсобственности, более того - с гарантией их эффективного использованияи модернизации. А бизнес приобретает гарантированную долгосрочную базуполучения прибыли от вложенных инвестиций. Такая система имеет хорошиеперспективы. Переход объектов ЖКХ под управление бизнеса поможетвнедрить более экономные и технологичные способы обеспеченияжизнедеятельности снабжающих систем. Финансирование различных элементов программы реформы ЖКХ должнопроводиться целенаправленно с привлечением внебюджетных средств, в томчисле и средств населения. В связи с этим необходимо организоватьбанковский пул в составе крупнейших региональных банков, который бызанялся финансированием проектов, направленных на устранение основныхпроблем, существующих сегодня в области жилищно-коммунальногохозяйства. Безусловно, неотъемлемой частью мероприятий по реформированию имодернизации ЖКХ является внедрение энергосберегающих технологий дляповышения эффективности теплоснабжения жилых зданий и для созданиякомфортной среды проживания. Кроме того, опыт проведения реформы ЖКХпоказывает, что без широкого вовлечения в этот процесс населениятрудно добиться положительного результата в столь важном и сложномделе. Главный ресурс, который необходимо использовать с точки зренияизменения ситуации в коммунальном секторе, - это определение правилвзаимоотношений и оптимальной пропорции между органами государственнойвласти и бизнесом в секторе, а также создание мотивации для того,чтобы эта сфера была привлекательной для бизнеса. Основные задачи преобразований в этой сфере - создание условийдля развития рыночных отношений в коммунальной сфере, повышениеинвестиционной привлекательности, формирование конкуренции за рынокпредоставления коммунальных услуг. Для их реализации необходимо: 1. Осуществлять постепенный переход на новые, рыночныеорганизационно-правовые формы коммунальных предприятий. 2. Создать нормативную базу для заключения договоровконцессионного типа. 3. Провести инвентаризацию и реструктуризацию долговыхобязательств предприятий коммунального комплекса и изыскатьнеобходимые бюджетные ресурсы для финансового оздоровления предприятийкомплекса 4. Провести работы по составлению генеральных планов развитияинженерной инфраструктуры территорий муниципального образования иутверждению инвестиционных программ. При этом появится возможностьсвоевременно обеспечивать необходимой инфраструктурой новые объектыстроительства и наиболее рационально планировать тарифную политику. 5. Создать условия для стимулирования работ поресурсоэнергосбережению. 3. Оптимизация бюджетных расходов на жилищно-коммунальныйкомплекс, повышение адресности и эффективности социальной поддержкинаселения по оплате жилищно-коммунальных услуг В рамках проводимой реформы жилищно-коммунального хозяйства в2005 году необходимо решить конкретные социально-экономические задачи: 1. Обеспечение полной ликвидации дотаций предприятиям на разницув ценах и тарифах и переход на 100-процентное возмещение гражданамиэкономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных услуг. 2. Разработка нормативно-правовой и методической базы поопределению порядка и условий предоставления субсидий на территориисубъекта в зависимости от показателей социально-экономическогоразвития региона, повышение адресности и эффективности социальнойподдержки населения по оплате ЖКУ. 3. Обеспечение всеми уполномоченными органами перехода наперечисление адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг наперсонифицированные социальные счета граждан. 4. Освобождение предприятий ЖКХ от несвойственных им функций пообеспечению мер социальной поддержки населения по оплате ЖКУ. 5. Установление региональных стандартов оплаты жилья икоммунальных услуг в соответствии с ежегодно устанавливаемымифедеральными стандартами. 6. Обеспечение всеми уполномоченными органами соответствиястандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услугв регионе федеральным стандартам. 7. Оптимизирование процесса тарифного регулирования в отрасли,проведение согласованной региональной и нормативной политики в сферецено-и тарифообразования. 8. Финансовое оздоровление отрасли путем проведения мероприятийпо реструктуризации долгов предприятий ЖКХ прошлых лет. 4. Создание системы государственной поддержки процессовмодернизации инженерной инфраструктуры городских и сельских поселений В настоящее время значительные государственные ресурсырасходуются на поддержание работоспособности жилищно-коммунальногокомплекса, однако эффективность использования этих ресурсов крайненизка. Так, на ремонтные работы по подготовке к зиме 2004-2005 годовзатрачено 235 млн. рублей, но объемы работ с каждым годом толькорастут. Состояние основных фондов продолжает ухудшаться, а потребностьв бюджетной подпитке все увеличивается. Очевидно, что требуетсякоренным образом пересмотреть задачи в обеспечении работоспособностижилищно-коммунального комплекса. На основании областной комплексной Программы "Развитие имодернизация жилищно-коммунального комплекса Орловской области на2004-2005 годы", одобренной постановлением Коллегии от 3 февраля 2004года N 25, составлен перечень объектов ЖКХ, нуждающихся в модернизациии достройке. Объем средств, которые надлежит освоить в течение 2 лет,составляет 875 млн. рублей. Государственная поддержка процессов модернизации жилых домов иинженерной инфраструктуры городов и поселений в 2005 году должнасостоять в следующем: 1. Совершенствование нормативно-правовой и методической базы,особенно в части обеспечения регламентных работ по поддержаниютехнического состояния основных фондов инженерной инфраструктуры. 2. Определение четких правил выделения бюджетных ресурсов дляреализации целевых инвестиционных проектов. Финансирование исофинансирование из областного бюджета в форме прямых инвестицийтолько наиболее важных объектов жилищно-коммунальной инфраструктурыпосле определения четких критериев исполнения и подбора объектов. 3. Капитализация значительного количества бюджетных средств(возможно совместно с различными кредитными организациями) длясоздания структуры, предоставляющей под государственные гарантиичастным инвесторам средства на модернизацию жилых домов и коммунальнойинфраструктуры. 5. Снижение затратной части жилищно-коммунального хозяйства. Снижение затратной части жилищно-коммунального хозяйстваосуществляется по нескольким направлениям: 1. Оптимизация и улучшение водоснабжения в населенных пунктахОрловской области. 2. Перевод жилых домов на индивидуальное поквартирное отопление. 3. Перевод котельных, работающих на электроэнергии, на природныйгаз или вихревые теплогенераторы. 4. Улучшение теплоснабжения в населенных пунктах Орловскойобласти. 5. Реализация Программы малозатратных работ поэнергоресурсосбережению в жилищно-коммунальном хозяйстве и на объектахсоциальной сферы. Для улучшения водоснабжения в 2003-2004 годах проводиласьоптимизация схем водоснабжения населенных пунктов области. Путемзакольцовки, текущего ремонта системы водоснабжения и установкирезервуаров чистой воды удалось добиться нормализации водоснабжения вп. Кромы. Завершено строительство водовода в п. Троена, СБО в п.Корсаково. В три раза снижена стоимость построенной станциибиологической очистки в п. Хотынец. В 2004 году на электродвигателяхнасосов системы водоснабжения установлено 4 преобразователя частоты,195 счетчиков на скважинах, 5 резервуаров чистой воды. На менее мощныенасосы заменено 17 существующих. Экономический эффект от этих работсоставил 1,5 млн. рублей. В 2004 году по программе перевода на индивидуальное поквартирноеотопление завершены работы в 2760 квартирах (более 110 тыс. кв.м).Окупаемость данных работ для жителей составляет от 2 до 4 лет.Основными преимуществами поквартирного отопления является независимоетеплоснабжение, снижение платы за отопление в 3 раза (оплачиваетсятолько газ), покомнатное регулирование температурного режима.Экономический эффект для бюджета составил 15 млн. рублей. Перевод котельных, работающих на электроэнергии и котельно-печномтопливе, на природный газ и вихревые теплогенераторы в 2004 году былпроведен на 36 котельных из 184. Экономический эффект составил 6 млн.рублей. В качестве эксперимента по внедрению новых технологийустановлен 1 вихревой теплогенератор в п. Вяжи Новосильского района. Улучшение теплоснабжения проводится с обязательным проведениемэнергоаудита. Программа малозатратных работ по энергоресурсосбережению в 2004году проводится по линии модернизации парка котельного оборудования,систем теплоснабжения, в том числе у потребителей, и внедренияэнергосбережения на системах водоснабжения. За 9 месяцев 2004 годаэкономический эффект от применения новых технологий и внедренияприборного учета составил 20,1 млн. рублей. Для реализации работ по снижению затратной части в 2005 годунеобходимо: 1. Оптимизировать систему обслуживанияводопроводно-канализационного хозяйства в части созданияспециализированных подразделений (участков) в районах области,особенно на селе. 2. Обратить особое внимание на качество питьевой воды, используяотечественные системы очистки. 3. Продолжить установку счетчиков водопотребления итеплосчетчиков на объектах социальной сферы области. 4. Завершить 100-процентный перевод на индивидуальноепоквартирное отопление в сельских районах области и активизироватьработы по переводу на индивидуальное поквартирное отопление в городахОрел, Ливны и Мценск. 5. Завершить перевод котельных, работающих на электроэнергии, наприродный газ и вихревые теплогенераторы. 6. Провести энергоаудит всех квартальных котельных на территорииобласти. Оптимизировать схемы теплоснабжения населенных пунктов сучетом перевода жилья на индивидуальное поквартирное отопление. 7. Продолжить работы по внедрению энергоресурсосберегающихтехнологий, уделив особое внимание установке преобразователей частотына насосном оборудовании, замене существующих насосов на менее мощные,автоматизации ЦТП, установке счетчиков на здания бюджетной сферы. III. Организация работ Организация управления реализацией концепции возлагаются науправление по реформированию ЖКХ Аппарата Губернатора и администрацииобласти (Миронов B.C.). Управление по реформированию ЖКХ Аппарата Губернатора иадминистрации области организует информационно-разъяснительную работусреди населения через печатные и электронные средства массовойинформации, а также путем проведения выставок, конференций исеминаров. Оценка реализации программы производится ежеквартально, а такжепо итогам года. Управление по реформированию ЖКХ Аппарата Губернатора иадминистрации области производит свод и анализ информации орезультатах выполнения мероприятий программы. IV. Оценка эффективности реализации концепции Оценка эффективности и социально-экономических последствийреализации концепции будет производиться с помощью системыпоказателей, приведенных в таблице N 1. Таблица N 1 СИСТЕМА ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ+--------------------------------------------------------------------------------+¦ Предмет оценки ¦ Показатели ¦+------------------------+-------------------------------------------------------¦¦Повышение эффективности ¦динамика себестоимости и роста тарифов на услуги ¦¦функционирования ¦жилищно-коммунального хозяйства; уровень бюджетных ¦¦жилищно-коммунального ¦расходов на дотации предприятиям жилищно-коммунального ¦¦хозяйства ¦комплекса; снижение удельных издержек на оказание ¦¦ ¦жилищно-коммунальных услуг ¦+------------------------+-------------------------------------------------------¦¦Качество ¦количество аварий в системах инженерного обеспечения; ¦¦жилищно-коммунального ¦уровень износа систем инженерного обеспечения; объем ¦¦комплекса ¦капитально отремонтированных и реконструированных ¦¦ ¦инженерных объектов ¦+------------------------+-------------------------------------------------------¦¦Энергоресурсосбережение ¦объем затрат на энергосберегающие мероприятия в ¦¦в жилищно-коммунальном ¦жилищно-коммунальном хозяйстве и экономический эффект ¦¦хозяйстве ¦от их реализации ¦+------------------------+-------------------------------------------------------¦¦Внедрение приборов ¦внедрение приборов учета воды, газа, тепловой энергии ¦¦учета потребляемых ¦ ¦¦ресурсов ¦ ¦+------------------------+-------------------------------------------------------¦¦Финансирование объектов ¦общий объект текущего финансирования; общий объем ¦¦коммунальной ¦инвестиций в системы теплоснабжения, а также ¦¦инфраструктуры ¦водоснабжения и водоотведения (по каждой системе) за ¦¦ ¦счет внебюджетных и бюджетных средств всех уровней ¦+------------------------+-------------------------------------------------------¦¦Уровень оплаты ¦доля платежей населения в общих затратах на оказание ¦¦населением жилья и ¦коммунальных услуг; доля платежей населения в общих ¦¦коммунальных услуг ¦затратах на текущее содержание и капитальный ремонт ¦¦ ¦жилищного фонда и инженерных систем ¦+------------------------+-------------------------------------------------------¦¦Финансирование льгот и ¦объем средств, выделенных из бюджетов всех уровней на ¦¦субсидий по оплате ¦предоставление населению льгот и субсидий; число ¦¦жилья и коммунальных ¦получателей льгот и субсидий ¦¦услуг ¦ ¦+------------------------+-------------------------------------------------------¦¦Развитие концессионных ¦перечень концессионных соглашений ¦¦механизмов управления ¦ ¦¦коммунальной ¦ ¦¦инфраструктурой ¦ ¦+--------------------------------------------------------------------------------+ Успешная реализация концепции позволит: улучшить качество жилищно-коммунального обслуживанияпотребителей, обеспечить надежность работы инженерно - коммунальныхсистем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условийпроживания граждан; повысить эффективность работы предприятий жилищно-коммунальногохозяйства и снизить затраты на предоставление жилищно-коммунальныхуслуг; ликвидировать критический уровень износа основных фондов вжилищно-коммунальном комплексе; повысить хозяйственную самостоятельность предприятийжилищно-коммунального хозяйства и их ответственность за качествообслуживания потребителей; обеспечить эффективное сочетание хозяйственной самостоятельностиконкурирующих предприятий жилищно-коммунального хозяйства игосударственного регулирования деятельности локальных естественныхмонополистов, развитие предпринимательской активности и защитуинтересов потребителей; создать экономический механизм, стимулирующий экономноеиспользование предприятиями энергетических и материальных ресурсов исокращение нерационального потребления коммунальных услуг пригарантированном и бесперебойном их предоставлении, сокращениепотребностей в инвестициях на развитие мощностей предприятийжилищно-коммунального комплекса.