Постановление Коллегии Орловской области от 10.11.2008 № 344
О Концепции областной целевой программы "Модернизация системы образования Орловской области на 2009-2010 гг."
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
КОЛЛЕГИЯ ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Утратил силу - Постановление Правительства Орловской области
от 10.06.2013 № 186
10 ноября 2008 г. N 344
г. Орел
О Концепции областной целевой программы "Модернизация системы
образования Орловской области на 2009-2010 гг."
В целях эффективной модернизации системы образования Орловской
области Коллегия постановляет:
1. Утвердить Концепцию областной целевой программы "Модернизация
системы образования Орловской области на 2009-2010 гг." согласно
приложению.
2. Департаменту социальной политики (В.В. Поляков) разработать
проект областной целевой программы "Модернизация системы образования
Орловской области на 2009-2010 гг.".
3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на
заместителя Председателя Коллегии Орловской области - руководителя
Департамента социальной политики Орловской области В.В. Полякова
Председатель Коллегии Е.С. Строев
Приложение
к постановлению Коллегии
Орловской области
от 10 ноября 2008 г. N 344
КОНЦЕПЦИЯ
ОБЛАСТНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
"Модернизация системы образования Орловской области
на 2009-2010 годы"
I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей областной
целевой программы "Модернизация системы образования Орловской области
на 2009-2010 годы" приоритетным задачам социально-экономического
развития Орловской области (далее - Программа)
Основанием для разработки Концепции областной целевой программы
"Модернизация системы образования Орловской области на 2009-2010 годы"
(далее - Концепция) являются: Закон Российской Федерации от 10 июля
1992 года N 3266-1 "Об образовании", Закон Орловской области от 22
августа 2005 года N 533-ОЗ "Об образовании в Орловской области",
постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г.
N 848 "О мерах государственной поддержки субъектов Российской
Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования",
постановление Коллегии Орловской области от 27 октября 2008 г. N 331
"Об утверждении примерного положения об установлении новой отраслевой
системы оплаты труда работникам муниципальных общеобразовательных
распоряжение Коллегии Орловской области от 15 сентября
2008 г. N 310-р, распоряжение Коллегии Орловской области от 03 июня
2008 г. N 187-р.
Под модернизацией системы образования Орловской области
понимается совокупность мер политического, социально-экономического,
научного и организационно-управленческого характера, направленных на
решение комплексных задач в сфере повышения качества образования,
социальной защищенности педагогов, реструктуризации сети
образовательных учреждений, расширения форм
общественно-государственного управления образовательными процессами.
Осуществление этих мер будет способствовать:
1) повышению качества образования;
2) росту заработной платы работников образовательной сферы;
3) эффективному использованию средств бюджета на реализацию
полномочий в сфере образования и воспитания детей;
4) оптимизации сети образовательных учреждений и качественному
улучшению их материально-технической и методической базы;
5) введению новых форм общественно-государственного управления
образованием, достижению принципов открытости и гласности в реализации
направлений Программы;
6) созданию перспективных условий для дальнейшей модернизации
системы образования в период 2011-2015 гг.
Концепция Программ разработана в соответствии с законодательством
Российской Федерации и Орловской области, учитывает основные положения
Стратегии социально-экономического развития Орловской области на
долгосрочную перспективу, а также демографическую ситуацию в регионе.
Проект соответствует региональным приоритетам в сфере
образования:
- развитие интеллектуального и профессионального потенциала
региона как основы повышения уровня и качества жизни;
- доступность качественного образования для успешной
самореализации личности;
- обеспечение безопасности и здоровья обучающихся;
- повышение социального статуса педагогического работника;
- инновационное развитие системы образования;
- оптимизация и развитие сети образовательных учреждений.
Концепция Программы модернизации системы образования Орловской
области представляет собой: комплекс задач региональной политики по
формированию доступной, качественной и эффективной системы
образования.
Целью Концепции является повышение качества образовательных услуг
посредством:
- приведения содержания и качества образования в соответствие с
современными и прогнозируемыми потребностям регионального рынка труда
и личности;
- обеспечения доступности качественного образования независимо от
места жительства;
- концентрации и эффективного использования кадровых, финансовых
и материальных ресурсов.
Задачи, решение которых должно обеспечить достижение поставленной
цели, раскрываются в следующих направлениях:
а) рост заработной платы педагогических работников, связанный с
введением новых систем оплаты труда;
б) повышение качества образовательных услуг путем введения единой
независимой системы оценки качества образования;
в) создание условий для обучения, соответствующих современным
требованиям, путем развития сети общеобразовательных учреждений;
г) обеспечение государственно-общественного характера управления
образованием.
Основными принципами реализации Концепции на территории Орловской
области являются:
1) комплексный подход к реализации проекта;
2) учет интересов всех социальных групп, проживающих на
территории области, в том числе в разрезе каждого муниципального
образования;
3) правовое обеспечение проводимых изменений;
4) поэтапное осуществление преобразований, проводящихся в щадящем
режиме с учет интересов всех социальных групп;
5) информированность и открытость проводимых мероприятий. Решить
указанные проблемы призвана областная целевая программа "Модернизация
системы образования Орловской области на 2009-2010 годы"
II. Обоснование целесообразности решения проблемы
программно-целевым методом
Существующие механизмы реализации государственной политики в
области образования не дают ожидаемых результатов, несмотря на
относительно возросший в последние годы объем финансирования и
внимание со стороны государственных органов.
Недостаточно эффективно осуществляется взаимодействие между
областными органами исполнительной государственной власти и органами
местного самоуправления муниципальных образований.
Действующее областное законодательство, регламентирующие
деятельность в сфере образования, не в полной мере отражает
современные процессы реорганизации и модернизации системы и,
вследствие этого, не приносит должных результатов. Решение вопросов
динамичного развития системы образования в Орловской области требует
комплексного подхода. В этой связи разработка Программы является
оптимальным решением проблемы.
Цели, задачи и основные направления реализации Программы
позволяют учесть все инновационные аспекты развития образования в
Орловской области.
В рамках Программы определяются показатели, которые позволяют
ежегодно оценивать результаты реализации тех или иных мероприятий по
этапам Программы.
III. Характеристика и прогноз развития сложившейся ситуации в
рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода
В предыдущих разделах Концепции отражены основные негативные
тенденции и проблемы в сфере образования Орловской области.
Основополагающими причинами разработки данной Концепции являются:
- сохраняющаяся на протяжении 10 лет тенденция к сокращению
численности учащихся общеобразовательных учреждений в среднем на
1000-1200 человек в год и, как следствие, острый дефицит кадров в
различных сферах деятельности;
- ежегодный рост расходов бюджета региона на осуществление целей
и выполнение задач дошкольного, общего, дополнительного и
профессионального образования при сохранении низкой средней заработной
платы работников системы образования (6500 рублей) и неоправданно
высоких средних расходов на содержание одного учащегося (до 36000
рублей);
- отсутствие эффективной системы поощрения работников системы
образования в вопросах результативности обучения и воспитания, равно
как и конкурентных отношений внутри системы;
- необходимость дифференцированного подхода к вопросам
материально-технического и методического сопровождения
образовательного и воспитательного процесса, регулирование данных
отношений посредством создания базовых школ и округов;
- пассивное участие общественности в решении вопросов деятельности
образовательных учреждений, отсутствие единой региональной базы данных
системы образования, индикативных показателей эффективности
деятельности образовательных учреждений.
При сохранении сложившихся тенденций в сфере образования
неизбежно: дальнейшее обострение кадровой проблемы; рост расходов
бюджета на оказание образовательных услуг населению области при
сохранении посредственного качества данных услуг; неоправданно высокая
доля расходов на содержание ребенка в образовательном учреждении;
инертное развитие инновационных методик, форм и приемов работы с
детьми; сохраняющаяся тенденция низкой социальной защищенности
работников педагогических профессий.
В целом можно сделать вывод о том, что отказ от решения указанных
проблем программно-целевым методом приведет к инерционному развитию
всей образовательной отрасли региона, утрате передовых инновационных
позиций в сфере образования, снижению качества образовательных услуг.
IV. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и
рисков, возникающих при различных, вариантах решения проблемы
Качественный анализ, проведенный в течение 2007-2008 годов,
позволяет определить перечень проблем системы образования Орловской
области и спланировать пути их решения на ближайшую перспективу.
Демографическая составляющая характеризуется как регрессивная и
связана с сокращением рождаемости. С 1999 года в области произошло
уменьшение учащихся 1-х классов на 30 %. Как следствие, за период
2006-2008 годов наблюдается ежегодное сокращение учащихся
общеобразовательных учреждений на 1 200 человек. Это, в свою очередь,
порождает проблемы, связанные с наполняемостью классов, распределением
почасовой нагрузки педагогов, числом выпускников школ и студенческой
молодежи. В конечном итоге, наблюдается дефицит рабочих кадров в
отраслях производства региона. Стабилизация демографической ситуации
прогнозируется лишь в 2012 году на уровне 2002 года.
Соотношение учащихся: общеобразовательных учреждений (далее -
школ) в городе и не селе примерно одинаково и составляет 36 766 детей
в городе (49 %) и 38 595 детей на селе (51 %). Наполняемость школ от
проектной нормы в городской местности составляет 86,5 %, в сельской -
52,3 %.
При этом в муниципальных образованиях, имеющих одинаковую сеть
школ, существенно различается структура фонда оплаты труда и расходы
на одного обучающегося (стоимость обучения одного обучающегося
колеблется от 680 до 9120 рублей в городе и от 935 до 36 000 рублей в
сельской местности).
Число обучающихся на одного педагога неравномерно распределяется
в разных муниципальных образованиях области: от 6 обучающихся в
сельской местности до 13 обучающихся в городах. При этом не всегда
большой объем расходов, связанных с содержанием одного обучающегося,
гарантирует высокие качественные показатели предоставляемых ему
образовательных услуг.
В среднем по Орловской области наполняемость класса в
муниципальных общеобразовательных школах стабильно сохраняется на
уровне 15 обучающихся: в городе - 20,6 обучающихся, на селе - 8,3
обучающихся.
Среднеотраслевая заработная плата составляет 6,4 тыс. рублей, что
на 25 % ниже среднеобластной. Заработная плата педагогического
работника с 20-летним стажем и нагрузкой 18 часов в неделю при 1
квалификационной категории в сельской школе не превышает 7,5 тыс.
рублей (с учетом 25 %-й надбавки за работу в сельской местности). В
городской школе такой педагогический работник будет получать на 30 %
меньше при двусменном режиме работы. При этом коэффициент
совместительства на протяжении 5 лет остается на уровне 1,5.
Действующий механизм оплаты труда педагогического работника по
единой тарифной сетке не дает возможности стимулирования
образовательной и воспитательной деятельности, т.к. надтарифный фонд
образовательного учреждения составляет не более 25 % от фонда оплаты
труда.
При этом существующая система доплат и надбавок фактически не
учитывает такие важные характеристики педагогического работника, как
стаж работы, качество образовательных услуг, ученые степени.
Особенностью региональной системы образования является то, что в
ней доминирует сельская общеобразовательная школа: из 525
функционирующих общеобразовательных учреждений 450 (84 %) составляют
сельские общеобразовательные учреждения, в которых обучается 51 % от
общей численности контингента школьников. В настоящее время из 450
сельских школ:
- 42 школы - с численностью менее 10 обучающихся;
- 43 школы - с численностью от 10 до 20 обучающихся;
- 158 школ - с численностью от 20 до 50 обучающихся;
- 101 школа - с численностью от 50 до 80 обучающихся;
- 106 школ - с численностью от 80 и более обучающихся.
При этом качественные показатели работы сельских малокомплектных
школ характеризуются следующими чертами:
- более низкие результаты ЕГЭ в сравнении со среднеобластными
показателями;
- более изношенная материально-техническая и учебно-методическая
база, не обновлявшаяся на протяжении последних 15 лет;
- обострение кадровой проблемы: 13,6 % работающих педагогов
пенсионного возраста, 36,7 % - в возрасте 48-52 лет;
- высокие затраты на обучение одного обучающегося (до 36 000
рублей);
- низкая организация безопасности образовательного процесса.
При этом сельские малокомплектные школы содержат значительный
штат обслуживающего и вспомогательного персонала.
Однако неверным представляется суждение о том, что массовая
ликвидация сельских малокомплектных школ может привести к значительной
экономии бюджета.
При сопоставлении данных текущих расходов консолидированного
бюджета в отдельных районах области с затратами на проведение
оптимизации сети образовательных учреждений путем их сокращения
(ликвидации) установлено среднее увеличение бюджетных затрат на 20-30
%.
Следует добавить, что при реализации такого подхода к
реформированию системы образования неизбежно значительное социальное
напряжение, связанное с оттоком детей и молодежи из села.
Конструктивно решить эти и ряд других проблем системы образования
области возможно путем проведения поэтапной модернизации, основные
направления которой позволят:
- оптимизировать сеть образовательных учреждений области через
реорганизацию малокомплектных школ;
- преобразовать сеть сельских школ, обеспечив качественные
необходимые условия для обучения и воспитания детей сельской
местности;
- создать механизм взаимосвязи финансирования учреждения и
качества образовательных услуг, предоставляемых каждому обучающемуся,
стимулировать работу образовательных учреждений по повышению качества
образования.
Таким образом, для того чтобы улучшить показатели качества
образования и социальной защищенности педагогов области, целесообразно
реализовывать Программу по предложенному варианту.
V. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы
программно-целевым методом
Реализация Программы рассчитана на 2 года. Промежуточный контроль
реализации Программы будет осуществляться Департаментом социальной
политики, Департаментом финансовой политики Орловской области,
Контрольно-счетной палатой Орловской области.
В целом Программа состоит из следующих блоков:
- организационно-кадровая и правовая работа, методическое
сопровождение проекта;
- введение отраслевой стимулирующей системы оплаты труда
работников образования (ОСОТ);
- реструктуризация и развитие сети общеобразовательных учреждений
региона для обеспечения условий получения качественного общего
образования независимо от места жительства;
- развитие региональной системы оценки качества образования;
- расширение общественного участия в управлении образованием.
Реализация мероприятий Программы будет осуществляться в 2 этапа.
1) первый этап (2009 год) - к исполнению положений Программы
модернизации системы образования приступают 27 муниципальных
образований области, реализующих с 1 января 2009 года направления
модернизации системы образования на базе общеобразовательных
учреждений.
С этого же периода времени реализуется комплекс практических
мероприятий:
- по переходу на отраслевую систему оплаты труда работников
общеобразовательных учреждений, образовательных учреждения для детей
дошкольного и младшего школьного возраста области;
- оптимизации сети сельских малокомплектных школ с численностью
менее 10 учащихся;
- развитию региональной системы оценки качества образования и
переходу к итоговой аттестации выпускников общеобразовательных
учреждений в форме ЕГЭ;
- определению базовых муниципальных общеобразовательных
учреждений в объеме 50 % от контрольных показателей 2010 года в
соответствии с примерным положением о базовом общеобразовательном
учреждении, утверждаемом Коллегией Орловской области, и формированию 8
образовательных округов;
- расширению общественного участия в управлении
общеобразовательным учреждением через создание управляющих советов
(советов учреждений) в соответствии с примерным положением об
управляющем совете (Совете учреждения) образовательного учреждения,
утверждаемом Коллегией Орловской области;
2) второй этап (2010 год) - реализация направлений модернизации
системы образования в государственных и муниципальных образовательных
учреждениях всех типов и видов.
С этого же периода реализуется комплекс практических мероприятий:
- по переходу на отраслевую систему оплаты труда работников
государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов
и видов;
- оптимизации сети сельских малокомплектных школ с численностью
менее 20 учащихся; оптимизации сети учреждений начального и среднего
профессионального образования;
- определению базовых муниципальных общеобразовательных
учреждений в объеме 100 % от контрольных показателей 2010 года;
- развитию региональной системы оценки качества образования и
реализации штатной процедуры итоговой аттестации выпускников в форме
ЕГЭ;
- расширению общественного участия в управлении образовательным
учреждением через создание управляющих советов (Советов учреждений) в
образовательных учреждениях всех типов;
- формированию банка данных базовых муниципальных
общеобразовательных учреждений и реализации программ
материально-технического и учебно-методического оснащения;
- реализации индикативной методики оценки эффективности
деятельности образовательных учреждений области.
VI. Предложения по целям и задачам Программы, а также по
показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы
Целью Программы является осуществление комплекса мер,
направленных на создание условий для повышения доступности и качества
предоставляемых населению области образовательных услуг посредством:
- приведения содержания и качества общего образования в
соответствие современным и прогнозируемым потребностям регионального
рынка труда и личности;
- обеспечения доступности качественного общего образования
независимо от места жительства;
- концентрации и эффективного использования кадровых, финансовых
и материальных ресурсов.
Для достижения указанных целей Программой определены следующие
задачи:
- создание в Орловской области оптимальных условий,
способствующих развитию системы доступного и качественного
образования;
- оптимизация структуры сети образовательных учреждений с учетом
экономической специфики области;
- развитие системы оценки качества образования;
- расширение форм общественного участия в управлении
образованием;
- создание оптимальных условий для социальной защищенности
работников системы образования через введение отраслевой системы
оплаты труда;
- оптимизация бюджетных расходов в целях качественной организации
учебно-воспитательного процесса.
Для контроля промежуточных и конечных результатов реализации
Программы по направлениям будут использоваться следующие показатели:
1) динамика роста заработной платы работников образования;
2) динамика наполняемости классов общеобразовательных учреждений,
комплектования групп учреждений начального и среднего
профессионального образования;
3) сокращение числа школ с количеством учащихся до 20 человек;
4) оптимизация сети учреждений общего, дополнительного,
коррекционного и начального профессионального образования;
5) увеличение доли выпускников, сдавших итоговую аттестацию в
форме ЕГЭ;
6) увеличение доли выпускников, удовлетворенных качеством
полученного образования;
7) создание базовых образовательных учреждений, оснащенных
современным оборудованием и реализующих комплексные образовательные
проекты.
VII. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы
Средства областного бюджета, предусмотренные на реализацию
мероприятий Программы, будут направлены на выплату заработной платы
работникам общеобразовательных учреждений, рассчитанную по отраслевой
стимулирующей методике; приобретение школьных автобусов,
учебно-наглядного и методического материала, оборудования предметных
кабинетов; модернизацию регионального центра оценки качества
образования; стимулирование на конкурсной основе муниципальных
образований, активно внедряющих направления Программы.
Финансовое обеспечение программы будет осуществляться согласно
перечню мероприятий программы, в пределах бюджетных лимитов 2009-2010
гг., объем которых подлежит ежегодному уточнению с учетом прогноза цен
на соответствующий период.
VIII. Предварительная оценка, ожидаемой эффективности и
результативности предлагаемого варианта решения проблемы
Ожидаемая эффективность и результативность реализации Программы
будет оцениваться ежегодно. По показателю "Переход на отраслевую
систему оплаты труда работников общеобразовательных учреждений" размер
среднеотраслевой заработной платы должен составить 10 000 рублей
против 6 400 рублей (данные 2007 года). Показатель "Реорганизация сети
малокомплектных школ" должен соответствовать значению 440 учреждений
против 525, что означает сокращение путем реорганизации (слияния) 85
общеобразовательных учреждений с численностью детей до 20 человек;
создание 150 базовых школ в 8 образовательных округах области,
организацию подвоза учащихся и обеспечение оптимальных условий
обучения через модернизацию материально-технической и методической
базы учреждений данной категории. Показатель "Повышение качества
образования" предполагает увеличение доли выпускников школ, сдавших
итоговую аттестацию в форме ЕГЭ, до 90 %, выбравших 3 и более экзамена
для сдачи в форме ЕГЭ, до 60 %. Конечный показатель удовлетворенности
качеством полученного образования должен составить не менее 60 %
против действующих 37 %. Показатель "Расширение
общественно-государственного управления образованием" предполагает
введение института управляющего Совета школы в 150 базовых
образовательных учреждениях, реализацию процедуры ежегодного
публичного доклада, работу телефона доверия и создание интернет-сайтов
в образовательных учреждениях, активно участвующих в реализации
направлений Программы.
IX. Предложения по разработчикам и заказчикам областной целевой
Программы
Губернатор Орловской области, являясь государственным заказчиком
Программы, определяет основное содержание направлений и мероприятий
Программы, их соответствие программным целям и задачам, создает
условия для реализации программных мероприятий. К разработке Программы
предполагается привлечь экономистов, социологов, представителей
ведомственных институтов и образовательных учреждений. Также
предполагается привлечь внешние научно-исследовательские институты и
организации, занимающихся изучением и реализацией проектов данной
тематики. Это позволит не только уточнить отдельные положения
Программы, но и согласовать те проекты, к финансированию которых будут
привлечены областные структуры.
X. Предложения по возможным вариантам форм и методов управления
реализацией областной целевой Программы
Управление реализацией Программы и контроль за ходом ее
исполнения осуществляется Департаментом социальной политики Орловской
области, Департаментом финансовой политики Орловской области,
Контрольно-счетной палатой Орловской области. К участию в реализации
Программы привлекаются органы государственной власти области и органы
местного самоуправления.
Механизм управления Программой включает в себя организацию
планирования, реализации, корректировки и контроля исполнения
предусмотренных Программой мероприятий.
Заказчик и основной разработчик Программы ежегодно осуществляют
корректировку Программы и затрат на программные мероприятия с учетом
выделенных на ее реализацию бюджетных средств.
Контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых
на реализацию Программы, осуществляют Департамент социальной политики,
Департамент финансовой политики Орловской области, Контрольно-счетная
палата Орловской области.